Armin Von Bogdandy Manuel Góngora Mera Mariela Morales Antoniazzi Editores
Presentación del libro
Este libro es fruto de un proyecto editorial de carácter interdisciplinario realizado en cooperación entre el Centro de Derechos Humanos del Caribe (CDHC), la División de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte (Barranquilla, Colombia) y el Instituto Max Planck de Derecho Público Comparado y Derecho Internacional (MPIL), con sede en Heidelberg, Alemania. El Instituto es uno de los centros de investigación más prestigiosos de Europa y entre sus líneas prioritarias se encuentra la evolución reciente del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) y el liderazgo y papel pionero que ha jugado Colombia en la interacción con el SIDH en la consolidación de estándares regionales de derechos humanos.
El MPIL ha producido desde hace más de una década una serie de publicaciones que analizan varios fenómenos de constitucionalismo multinivel en América Latina, caracterizados como Ius Constitutionale Commune en América Latina (ICCAL). Recientemente, sus investigaciones se han orientado a la identificación de estándares interamericanos en materias específicas, incluyendo, entre otros temas, la regulación de la migración regional. En ese marco, el presente libro representa un estudio de caso; explora la influencia de los estándares universales e interamericanos en el diseño y formulación de la legislación y políticas migratorias, así como en la jurisdicción constitucional en Colombia, uno de los países miembros del SIDH a la vanguardia del proceso de interamericanización y constitucionalización del derecho internacional, y el mayor receptor de la migración proveniente de Venezuela en los últimos años
Esta obra ofrece un análisis interdisciplinario de la respuesta colombiana a la crisis humanitaria venezolana, que nos revela el potencial transformador de la constitucionalización del derecho internacional y, a la vez, sus límites fácticos. Con ello, se espera contribuir a una mejor comprensión de las obligaciones internacionales de los Estados en el respeto, protección y garantía de los derechos de las personas en situación de movilidad, promoviendo un enfoque de derechos humanos en el diseño de las normas y políticas públicas migratorias ante las diversas crisis migratorias que se viven actualmente en el mundo. Esperamos que los aportes de los autores de este libro sirvan para avanzar en esta dirección.
PRIMERA PARTE: MOVILIDAD HUMANA EN COLOMBIA DESDE UN ENFOQUE DE DERECHOS I. Regulación constitucional y legislativa de la migración en Colombia: un análisis histórico y contemporáneo. Shirley Llain Arenilla.
II. Situación de derechos humanos de los migrantes en Colombia. Angélica Rodríguez Rodríguez.
III. La frontera colombo-venezolana como territorio sin gobierno legal ni leyes formales: los casos de la Guajira y el Cesar en el posacuerdo. Luis Fernando Trejos Rosero.
IV. Capacidad administrativa y respuesta institucional a las dinámicas migratorias en el área metropolitana de Barranquilla. Ángel Tuirán Sarmiento.
V. El Estatuto Temporal de Protección para Migrantes en Colombia (2021-2031) y experiencias comparativas. Gabriela Pinillos Quintero.
SEGUNDA PARTE: IMPACTO EN COLOMBIA DEL IUS COMMUNE EN MIGRACIÓN
VI. Influencia de los estándares universales e interamericanos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana relativa a los derechos de personas en situación de movilidad. Manuel Góngora Mera.
VII. Influencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos sobre la legislación y política migratoria colombiana: un enfoque interseccional. Laetitia Ruiz.
VIII. Los derechos de los trabajadores migrantes y refugiados en Colombia a la luz de los estándares internacionales. Silvana Insignares Cera.
IX. Ius commune en el litigio estratégico: experiencias desde clínicas jurídicas en la defensa de los derechos de personas migrantes y refugiadas en Colombia. Laura Vanessa Cera Rodríguez.
Como autora quisiera expresar un agradecimiento especial a Manuel Góngora por la invitación y confiar en la posibilidad de aportar con mi reflexión a este maravilloso e importante libro, también a Mariela Morales Antoniazzi. A Angélica Rodríguez y a Laura Cera.
La relación entre Colombia y Venezuela en términos de movilidad humana comienza en las fronteras. Desde allí, los movimientos y la dirección de los flujos se han definido con relación a una complejidad de situaciones producidas al interior de ambos países, pero sobre todo hasta la llegada a la presidencia de Nicolás Maduro, luego de la muerte de Hugo Chávez en el año 2013, podría decirse que el intercambio comercial se definía en torno a un elemento tangible: el tipo de cambio.
En las regiones de frontera la fluctuación de la moneda marcaba, en buena parte, la dinámica comercial y social y la asimetría entre ambos países. En estas regiones, el valor del dólar era significativamente distinto que en los centros nacionales, y la economía local dependía fuertemente de ese factor que definía la diferencia entre el peso colombiano y el bolívar venezolano. En términos geográficos, la proximidad de las ciudades y los municipios fronterizos de Colombia con Venezuela, mucho mayor que con el resto del territorio colombiano, pronunciaba aún más esta interdependencia.
A inicios de los años setenta del siglo XX, con el crecimiento de la economía venezolana impulsado por el ‘boom’ petrolero, el flujo migratorio entre ambos países se daba fundamentalmente desde Colombia hacia Venezuela. Luego, a principios de los años ochenta, con la llegada del famoso “viernes negro”, día de la caída abrupta del valor de la moneda venezolana, el flujo de los movimientos y la relación entre los dos países cambió significativamente. La migración colombiana hacia Venezuela disminuyó entonces, y ciudades y municipios fronterizos tuvieron que enfrentar los efectos más devastadores de este episodio. La dinámica comercial y de intercambio tuvo que redefinirse y readaptarse.
Luego de un largo periodo de reacomodo de la economía y el comercio, las regiones fronterizas volvieron a ser el escenario de un intercambio fluido en ambas direcciones, diariamente los puentes internacionales y los puntos de cruce fronterizo formales a lo largo de los 2.200 kilómetros de la frontera colombo-venezolana servían de tránsito para el comercio formal e informal de combustible, bienes y servicios y de personas. En el año 2009, por los puentes internacionales Simón Bolívar y Francisco de Paula Santander, uno de los principales puntos de cruce de la zona de frontera de Norte de Santander (Colombia) y Táchira (Venezuela), ocurría una movilidad cotidiana de alrededor de 200 mil personas por los diferentes medios de desplazamiento. El consumo de productos para la canasta familiar desde Colombia hacia Venezuela se había convertido en una permanente por las mismas ventajas que ofrecía el tipo de cambio fronterizo, que en aquellos años ya estaba definido por un mayor valor de la moneda colombiana sobre la venezolana. No obstante, en aquellos años, la calidad de vida y las condiciones de Venezuela seguían siendo favorables por las ventajas que todavía permitía la producción del petróleo. La imagen de Venezuela ante el exterior era también mucho más favorable que la de Colombia, sobre todo en la década de los noventa debido, por un lado, a la agudización del conflicto y la violencia en este último[1]; y, por otro lado, a la inyección que el Estado venezolano había dado a la Ciencia y la formación de capital humano en educación superior en el exterior, lo que se tradujo en una nueva ola de migración de población colombiana hacia Venezuela. Había, en la posibilidad de obtener el documento que otorgara el estatus de ciudadanía venezolana, una oportunidad significativa para mejorar las condiciones de vida. La migración y el tránsito de personas a través de las fronteras se daba en mayor proporción desde Colombia hacia Venezuela.
Es importante mencionar también que, en términos de documentos para ingresar a uno u otro territorio, las condiciones eran dispares. Para ingresar a territorio venezolano, los colombianos debían contar con una visa o un permiso fronterizo que daba posibilidad de transitar por los estados ubicados a lo largo de la frontera y hasta cierto punto del territorio venezolano. En cambio, el ingreso a Colombia para la población venezolana no requería de una visa, había un espacio en el que se permitía también el libre acceso y el libre tránsito, pero en el resto del territorio esto podría darse con pasaporte internacional.
La creación de las llamadas ‘Misiones’ durante el gobierno de Hugo Chávez que consistían en programas sociales para brindar a la población acceso en salud, educación, alimentación, entre otras, fue beneficio también para las poblaciones que vivían en las regiones fronterizas del lado colombiano[2].
En los años 2004 y 2005, el gobierno bolivariano de Venezuela otorgó un número de cédulas de ciudadanía a 186 mil colombianos[3]. En medio de esta política se creó también un régimen fraudulento que llevó a muchas personas en Colombia a caer en trámites ilegales de obtención de documentos de identidad venezolanos.
Foto: Gabriela Pinillos, 2009, La Parada, Villa del Rosario, Colombia. Puente Internacional Simón Bolívar
La crisis venezolana comenzó a agudizarse progresivamente hacia finales de la primera década del siglo XXI. La relación política entre los gobiernos de ambos países tuvo desde entonces fuertes quiebres, y el cierre de los pasos fronterizos sucedió después de periodos prolongados de un permanente flujo de personas e intercambio comercial. En el año 2015, tras unos episodios previos de cierre de la frontera, se suspende indefinidamente la movilidad de personas por los pasos fronterizos formales y se da una mayor vigilancia y control sobre los colombianos que se encontraban de manera irregular en Venezuela [4].
El cierre incluyó también un fuerte control de salida desde Venezuela de sus propios habitantes. Se comenzó a expedir un “Pase Fronterizo” desde el gobierno venezolano, que permitía salir de Venezuela y que se otorgaba solo a ciertas personas que pudieran cumplir con una serie de requisitos: demostrar fuertes relaciones comerciales con Colombia, residencia en Venezuela, declaración de renta, entre otros. En estos años el flujo de la migración desde Venezuela a Colombia comenzó a incrementarse considerablemente, una población migrante heterogénea, conformada por personas con doble nacionalidad, colombianos en retorno y personas de origen venezolano .
Foto: Gabriela Pinillos, 2021. La Parada, Villa del Rosario, Colombia. Puente Internacional Simón Bolívar
Foto: Gabriela Pinillos, 2021. El Escobal, Cúcuta. Colombia. Puente Internacional Francisco de Paula Santander
En agosto de 2016 se da fin al cierre de los pasos fronterizos para personas, pero no para vehículos, lo que se mantuvo así hasta el año 2020 con la llegada de la pandemia, tiempo en que se ha cerrado completamente el cruce regular de lado y lado de la frontera, dejando como única vía de intercambio un sinnúmero de pasos informales, denominados ‘trochas’ y que se encuentran ubicados a lo largo de toda la franja fronteriza y por donde cruzan miles de personas diariamente de un lado a otro[5].
La profundización de la crisis en Venezuela y el escenario de conflicto político en la región, que se ha revelado también en formas de violencia de los Estados hacia las poblaciones, ha intensificado la movilización de miles de personas que, en extrema precariedad y vulnerabilidad, deciden abandonar el país y emprender la huida mientras cruzan las fronteras porosas, caminando hacia distintos territorios al interior de Colombia y hacia el resto del continente y distintas partes del mundo, enfrentándose a procesos de criminalización, discriminación y a la xenofobia en las sociedades “receptoras”, a la explotación de su fuerza de trabajo y a la ausencia de políticas migratorias que consideren la heterogeneidad de sus perfiles, motivos y causas de su migración.
[3] Un total de 186 mil colombianos gozan de nacionalidad venezolana en virtud del Plan Nacional de Regularización de Extranjeros del gobierno del presidente Hugo Chávez, que comenzó el 3 de febrero del 2004 y concluyó el 17 de febrero pasado. https://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1642362
El 8 de febrero de 2021, el presidente de Colombia Iván Duque anunció el establecimiento del Estatuto Temporal de Protección (ETP) para migrantes venezolanos ante la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran miles de personas que han ingresado al territorio colombiano por diferentes vías desde los últimos seis años principalmente; vulnerabilidad que se ha pronunciado aún más de cara a la emergencia sanitaria por Covid-19.
Hasta ahora, la atención a la población que reside en Colombia se había hecho a través de la emisión del Permiso Especial de Permanencia y solicitudes de refugio. El presidente Duque, en el anuncio del establecimiento del ETP, dijo que se otorgarían cerca de dos millones de permisos de protección temporal. El Estatuto de Protección Temporal se plantea como un mecanismo de regularización migratoria y documento de identificación, que autoriza a los migrantes venezolanos a permanecer en el territorio nacional en condiciones de regularidad migratoria especiales por su término de vigencia, y a ejercer durante dicho periodo cualquier actividad u ocupación legal en el país, incluidas aquellas que desarrollen en virtud de una vinculación o de un contrato laboral, (migración Colombia).
La comunidad internacional ha recibido con mucho optimismo el anuncio, y no es para menos, la crisis interna en Venezuela ha llevado al éxodo de más de 5 millones de personas hacia distintos países de América Latina, Estados Unidos y España de los cuales alrededor de un millón 700 mil se encuentran en Colombia. Esto ubica a Colombia como país de recepción y de tránsito de personas migrantes y la medida posiciona al país como un modelo en el manejo y atención a la migración a nivel mundial.
De entrada, el anuncio suscita muchas preguntas: ¿qué implicaciones tiene la implementación de este estatuto para la población migrante venezolana que se encuentra en Colombia y la que podría salir de Venezuela en los próximos meses? ¿Quiénes serán los beneficiarios de esta protección temporal en Colombia? ¿Qué procesos se están promoviendo a través de la creación de un instrumento jurídico que busca regularizar la migración venezolana en Colombia? Las preguntas son muchas y buscar responderlas desde ya puede resultar bastante apresurado. Pero es importante tener cautela y reflexionar con atención sobre los puntos hasta ahora expuestos en el borrador del Decreto, tomando en cuenta la experiencia en otros países con la implementación de políticas migratorias similares.
¿Contaron con la asesoría de otros países o gobiernos?
No. Este Estatuto se trabajó a nivel del Gobierno Nacional. Sin embargo, analizamos el caso de Turquía y Estados Unidos, como referentes.
Ante la pandemia y el cierre de frontera como medida de prevención de propagación del virus entre marzo y septiembre de 2020, se reportaron alrededor de 128 mil personas en retorno hacia Venezuela, quienes probablemente podrían volver a emigrar a Colombia. En la actualidad el éxodo sigue ocurriendo, diariamente se sigue observando la presencia de los llamados “caminantes”, personas migrantes venezolanas caminando a lo largo de la carretera de Cúcuta que conduce al centro del país colombiano.
Foto: Gabriela Pinillos, Cúcuta, Colombia, 2021.
En algunas ocasiones se puede observar el encuentro entre quienes regresan y quienes van. Con los pasos fronterizos oficiales cerrados por la emergencia sanitaria, las trochas se han convertido en la única forma de cruzar la frontera, estos puntos de cruce alternativos se han establecido como un sistema paralelo de circulación que funciona bajo leyes y lógicas de organización informal en el que participan múltiples actores y por el que ahora transita todo tipo de persona y todo tipo de intercambio.
Foto: Gabriela Pinillos, Cúcuta, Colombia, 2018.
De acuerdo a lo anunciado por el Director de Migración Colombia, se darán dos años de espera para que las personas llenen el registro para solicitar el permiso y así dar espacio a aquellas poblaciones que se encuentran en Venezuela y buscan emigrar. Hasta la fecha, se tiene previsto abrir la frontera luego del primer trimestre del año 2021, en ese escenario y frente a las dificultades para acceder a un pasaporte en Venezuela y el costo que ello implica, ¿quiénes de aquellos que buscan salir de Venezuela e ingresar a Colombia podrán acceder a este estatuto? ¿Si la emergencia sanitaria sigue y la frontera no se abre, el anuncio del estatuto y sus condicionantes desalentaría el cruce irregular de quienes buscan salir de Venezuela y establecer su residencia en Colombia? ¿Esto disminuiría considerablemente la huída de estas personas y de aquellas que se encuentran en condiciones precariedad y el emprendimiento de su camino por Colombia? No hay que olvidar que este país también es un puente para el tránsito hacia otros.
Aunque se establezca este plazo para la expedición del permiso, y que ello se plantee en el discurso como un tiempo prudente para dar oportunidad a las personas que se encuentran en territorio venezolano con deseos de emigrar, de cumplir con los requisitos para acogerse al programa, lo cierto es que en el corto plazo, para el gobierno colombiano una reducción de la migración representaría un menor costo y menor esfuerzo para la atención en salud y el otorgamiento de vacunas para la prevención de la propagación de Covid-19; algo que ha puesto a Colombia como uno de los peores países en el manejo de la pandemia y la gestión de las vacunas, y que pone en jaque a una población que requiere de manera inmediata el apoyo y la atención de la comunidad internacional.
Los mecanismos de legalización del estatus migratorio como éste conllevan a procesos de espera prolongados en la búsqueda por obtener permisos de residencia y el posterior reconocimiento del estatus de ciudadanía. Aunque el ETP establece una vigencia de 10 años a partir de la emisión del decreto (febrero de 2021) y plantea un camino para la obtención de visa de residente a quienes logren acogerse a él[1], pareciera ser más bien un mecanismo que bajo el discurso humanitario, busca establecer una ruta de vigilancia y control que permita y legitime la consecuente expulsión para quienes no se acojan a éste; su establecimiento se convierte en el único recurso para las personas migrantes venezolanas para permanecer en Colombia, pues con éste desaparecen todos los demás que se han creado.
El ETP tendrá una vigencia de diez años y está dirigido a migrantes venezolanos en condición regular, que han tramitado un permiso de permanencia como el Permiso Especial de Permanencia (PEP), el Permiso de Ingreso y Permanencia (PIP), el Permiso Temporal de Permanencia (PTP), a los solicitantes de refugio y a todos los migrantes en situación irregular que demuestren que se encontraban en Colombia antes del 31 de enero de 2021[2] y a personas que ingresen a Colombia de manera regular desde Venezuela los siguientes dos años.
La implementación del Estatuto representará la única oportunidad de permanencia para una población cuya migración evidentemente responde, no solo a los efectos de una crisis social sin precedentes, sino también a un largo proceso de intercambio y dependencia. Tampoco hay que olvidar que obtener una visa de residencia en Colombia es un proceso difícil y lleno de procesos burocráticos y discrecionales.
La experiencia en los países que han implementado este tipo de medidas, deja claro que estos mecanismos de legalización van dirigidos, no solo como se maneja en el discurso del gobierno, a limitar la migración irregular, sino también y sobre todo a limitar la libertad en la movilidad humana, en el establecimiento de figuras jurídicas que definen desigualdades entre la población en cuanto se distingue entre elegibles y no elegibles como beneficiarios de los estatutos de protección y de ayuda humanitaria. El recurso vela la naturaleza del fenómeno, una vez que deja en manos del individuo, a través de la disciplina y la conducta, la capacidad y la posibilidad de ser protegido por el Estado y desconoce la estructura de opresión de la que surge.
[1] Que el Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante la Resolución 5797 del 25 de julio de 2017, creó el Permiso Especial de Permanencia (PEP) como un mecanismo de facilitación migratoria para los nacionales venezolanos, que permitiera preservar el orden interno y social, evitara la explotación laboral de estos ciudadanos y velara por su permanencia en condiciones dignas en el país.
Estudios Fronterizos 